Historia de las asociaciones público privadas en guatemala

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Artículo por: Ruby Asturias-Parter EY Law

1. Perspectiva Histórica mundial

A lo largo de la historia, los gobiernos han tenido entre otras, la función de construir la infraestructura necesaria que conduzca al país hacia el desarrollo tanto económico como social. Eso incluye escuelas, hospitales, carreteras, puentes, puertos, aeropuertos, terminales de autobuses, entre otros. Sin embargo, la historia también nos ha demostrado que las necesidades de inversión en obra pública de algunos países exceden muchas veces la capacidad tanto técnica, como económica de los gobiernos para solventarlas.

En las décadas siguientes a la Primera y Segunda Guerra Mundial, la economía global fue marcada por una crisis económica generalizada, causada por una escasez de recursos en la gran mayoría de países desarrollados.  Los países que enfrentaron deudas y baja recaudación fiscal tuvieron muy poco presupuesto para invertir en el desarrollo de infraestructura económica y social.  Como mecanismo de apalancamiento económico y reconociendo que la falta de inversión en infraestructura pública no solo condenaba a la sociedad, sino que también comprometía el futuro del país; los gobiernos motivaron la inversión extranjera para el sector de infraestructura. La atracción de capital extranjero fue de forma paulatina, evolucionando hacia una alianza entre el gobierno con entidades privadas que tuvieran tanto la capacidad, como el conocimiento para ejecutar este tipo de obras.

A manera de ejemplo se hace la referencia al Reino Unido en donde, desde el año 1979 se puso en práctica el “Gobierno Mediante Contratos”.  Esta tendencia contractual inició al reconocer que existen ciertas áreas en las que el Estado no posee los recursos ni las capacidades para intervenir y por lo tanto, se les hizo necesario pactar acuerdos con el sector privado para incorporar sus experiencias, tecnologías y sobre todo sus capitales en la administración y prestación de servicios públicos. Según la profesora E. Nieto Garrido, en su obra “El New Public Management y El Gobierno a través de contratos en el Reino Unido”, señala:

“ Efectivamente la llegada al poder del partido conservador en 1979, con la grave crisis económica que vivía Gran Bretaña por aquel entonces, impuso la necesidad de potenciar los recursos existentes para mejorar la prestación de servicios públicos, la realización de obras públicas, de infraestructuras, etc., sin incurrir en mayor gasto público. La máxima de las tres Es (economía, eficacia y eficiencia) fue adoptada por el Gobierno en el poder a través de la implantación del New Public Management, una nueva forma de entender la gestión de asuntos públicos que había sido aplicada con aparente éxito en otros países como Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda.”

Esta primera generación de contratos de obra pública, en combinación con la inversión privada, tenía como objeto principal crear obra pública sin costo adicional para los contribuyentes. Con el paso del tiempo y con el surgimiento de nuevas realidades histórico-sociales,  surgió un nuevo modelo de contratación pública. Dicho modelo implicaba generar una sinergia entre lo público y lo privado que redundara en beneficio del país.

En 1992, el gobierno del Reino Unido aprobó la “Private Finance Initiative (PFI)”, un modelo de contratación de obra pública que tenía por objeto fomentar las alianzas entre el sector público y el sector privado. Dicho modelo contractual se considera el referente mundial para la creación de asociaciones entre entidades del sector público y entidades del sector privado, lo que hoy se conoce como Asociaciones Público-Privadas (APP).

2. El Desarrollo de APPs

El modelo de APP mundialmente ha sido adaptado a las necesidades propias de cada país. Latinoamérica no fue la excepción. Las causas de la creación y desarrollo de las APP fueron similares a las de Europa: la falta de recursos financieros de la administración del Estado como resultado de las políticas de reducción en el tamaño del estado estatal o debido a su baja recaudación. Naturalmente ante la creciente necesidad de infraestructura,  la solución fue dar cabida a las APP.

3. Una radiografía de Guatemala

En Guatemala las alianzas entre entidades públicas y entidades privadas para la construcción de infraestructura pública o prestación de servicios públicos iniciaron bajo la modalidad de “Concesión”. Uno de los primeros Decretos de Concesión, es el Decreto de fecha 14 de febrero de 1968 el cual señalaba lo siguiente:

“Habiendo examinado el proyecto de concesión formulado por el Consulado de Comercio, contratado con Manuel García Granados, el establecimiento de un camino de hierro entre la Villa de Escuintla y el Puerto de San José en la costa del Pacífico; considerando que corresponde al gobierno favorecer la construcción de una ruta destinada a dar gran impulso al comercio y a la agricultura de la República”.

Actualmente, la figura de la concesión está regulada en la Ley de Contrataciones del Estado. Bajo este ordenamiento jurídico se han otorgaron varias concesiones en el país; por ejemplo la Operación, Mantenimiento y Conservación de 29.63 Kilómetros de la Carretera CA-9 Sur, mejor conocida como la Concesión de la Autopista Palín-Escuintla, con cobro de peaje, contrato que se otorgó por un plazo de 25 años y fue suscrito entre la Dirección General de Caminos y la empresa Constructora Marhnos, Sociedad Anónima de Capital Variable.

En el año 2010 entró en vigencia la Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica y en 2011 fue emitido su reglamento. Estas normas actualmente permiten la ejecución en el país de proyectos de infraestructura económica bajo la modalidad de APP, entendiendo a éstas como una modalidad de contratación de obra pública a largo plazo entre entidades públicas y privadas que llegan a acuerdos para proveer un activo o servicio público necesario para la población, pero que supera por mucho la capacidad financiera y/o técnica del Estado.

En el modelo contemplado por la ley de alianzas se requiere el cumplimiento de una serie de requisitos técnicos, legales y financieros previo a la aprobación de la ejecución de un proyecto bajo esta modalidad, lo cual reviste de certeza la figura de APP en el país.

El primer proyecto licitado bajo modelo APP en Guatemala es el denominado: “Rehabilitación, Administración, Operación, Mantenimiento y Obras Complementarias de la Autopista Escuintla – Puerto Quetzal con Cobro de Peaje” el cual tiene por objeto el mejoramiento, rehabilitación, construcción, operación y mantenimiento de las dos autopistas que integran el tramo carretero Escuintla – Puerto Quetzal, cuya administración y gestión vial será financiada mediante el cobro de peaje. El estudio y la estructuración de dicho proyecto tomó alrededor de 2 años y como parte de dicho proceso se llevó a cabo la precalificación de licitantes nacionales e internacionales.

Tanto el Órgano Administrativo del Estado como el sector privado ganan en un modelo de APP. Como ejemplo se puede establecer que en la primera Licitación bajo el modelo APP antes expuesto de Guatemala, la empresa que fue seleccionada como la ganadora del proceso de licitación pública internacional ofreció pagarle al Estado de Guatemala  un porcentaje mayor al 30% , lo cual resultó ser mucho más de lo esperado por el propio Estado guatemalteco tal como fue señalado por diversos funcionaros. A su vez, el país se ve beneficiado al contar con mejor infraestructura en el país pero sobre todo, gana la población pues los usuarios podrán circular con mayor seguridad y fluidez por una carretera de primer orden.

La historia de las APP en Guatemala empieza a escribirse, por lo que deberán pulirse los proceso y mecanismos que se deben seguir para llevar a cabo proyectos bajo este modelo de contratación a efecto de poder dotar a toda la población de mejor infraestructura que impacte positivamente en la economía del país y que mejore las condiciones de vida de todos los guatemaltecos.

EY es una empresa global líder experta en hacer un mejor mundo de negocios. Contamos con un equipo profesional multidisciplinario que la distinguen de cualquier otra compañía en la región. Con más de doscientos cincuenta mil colaboradores alrededor del mundo, ha sido nombrada una de las “100 Mejores Empresas Para Trabajar” en la revista Fortune a lo largo de las últimas dos décadas. Creemos que las App en la región Centro Americana es una gran oportunidad para mejorar la infraestructura económica del país, por lo que contamos con oficinas especializadas en materia de infraestructura en toda la Región que junto a nuestro HOB de infraestructura  en Perú (con más de 100 experiencias de asesoría), ofrecemos servicios tanto en la estructuración y planificación de este tipo de procesos en materia técnica y financiera; así como en materia  legal y ambiental. La integralidad de la firma garantiza la calidad de los proyectos que asesora en esta materia. En los últimos 10 años, EY casi ha duplicado su plantilla mundial y ha aumentado sus ingresos en más del 140%. EY se encuentra enfocado en continuar su expansión en los mercados emergentes en donde ve un gran potencial, por ello ha invertido más de USD1,500 millones en los últimos 5 años en estas geografías, donde hay un invaluable potencial para el desarrollo de APP.

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